La police de l'accès aux espaces protégés
Face à l'essor du tourisme de nature et aux phénomènes d'hyper-fréquentation, le législateur est intervenu afin de doter les autorités locales d'un pouvoir spécifique de régulation. La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 dite Climat et résilience a ainsi institué une police administrative spéciale de l'accès aux espaces protégés, aujourd'hui codifiée à l'article L. 360-1 du Code de l'environnement.
La consécration d'une police administrative spéciale de protection environnementale
Avant cette loi, les autorités administratives recouraient à des fondements juridiques fragmentaires et souvent inadaptés pour protéger l'accès aux espaces protégés :
- police de la circulation pour restreindre l'accès des véhicules ;
- protection conventionnelle (parcs naturels, sites Natura 2000) ou foncière (sites du conservatoire littoral, espaces naturels sensibles) ;
- ou encore usage de la police générale au risque d'une censure contentieuse.
L'article L. 360-1 du Code de l'environnement comble ainsi un vide juridique, permettant de réglementer l'accès de l'ensemble des espaces protégés pour des motifs de préservation directe de l'environnement.
Il instaure ainsi une police administrative spéciale, qui se distingue de la police administrative générale, dont l'objet demeure la préservation de l'ordre public dans ses composantes traditionnelles que sont la sécurité, la salubrité et la tranquillité publiques.
Ce texte prévoit que l'accès et la circulation des personnes, des animaux et des véhicules peut être réglementé, voire interdit, dans les espaces protégés lorsque cet accès « est de nature à compromettre soit leur protection ou leur mise en valeur à des fins écologiques, agricoles, forestières, esthétiques, paysagères ou touristiques, soit la protection des espèces animales ou végétales ».
Il sera relevé que les mesures de restriction ou d'interdiction doivent être prises par arrêté motivé, ce qui traduit la volonté du législateur d'encadrer strictement l'atteinte portée aux libertés, au premier rang desquelles la liberté d'aller
et venir.
Il prévoit en outre des exceptions explicites pour l'exercice des missions de sécurité, de secours ou de défense.
Le maire au cœur de la protection de l'environnement naturel de son territoire
La compétence pour exercer la police de l'accès aux espaces protégés est répartie selon l'échelle territoriale de la mesure envisagée.
Le maire est compétent lorsque la restriction s'applique au territoire de sa commune.
Le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut exercer ce pouvoir en cas de transfert des compétences de police.
Enfin, le préfet intervient lorsque la mesure dépasse le territoire communal, en cas de transfert de prérogatives, ou encore en cas de carence du maire après mise en demeure.
Cette répartition traduit un équilibre entre la proximité de l'autorité décisionnaire et la nécessité d'une cohérence à une échelle territoriale plus large lorsque les enjeux environnementaux le justifient.
Au-delà de la stricte circulation par véhicules terrestres faisant déjà l'objet d'une réglementation à l'article L. 2213-4 du Code général des collectivités territoriales, le maire peut cette fois-ci réglementer tant l'accès que la circulation aux espaces protégés, visant alors de manière nouvelle les piétons, mais également les véhicules nautiques pour les espaces maritimes ou insulaires.
Les juridictions administratives confirment le rôle accru du maire dans le cadre de cette nouvelle police spéciale.
En témoigne la récente affaire relative au site du cirque de Gens où le tribunal administratif de Lyon a admis - au visa de l'article L. 360-1 du Code de l'environnement - la légalité de l'arrêté du maire de Chauzon interdisant la pratique de l'escalade sur une partie du cirque dans les gorges de l'Ardèche, et ce dans le but de préserver un site naturel sensible qui abrite des nids d'aigles de Bonelli, espèces identifiées comme protégées (tribunal administratif de Lyon, 7 mai 2025, n° 2304834).
En l'espèce, cette interdiction n'étant ni générale ni absolue, car visant un périmètre précis et sur une durée non illimitée, et dans la mesure où elle poursuivait un objectif d'intérêt général fondé sur des données scientifiques étayées, le tribunal a considéré qu'elle était adaptée et nécessaire à la protection de l'espace concerné et ne portait pas une atteinte excessive aux libertés invoquées.
C'est ici un véritable contrôle de proportionnalité qui s'opère (Conseil d'État, 19 mai 1933, Benjamin) : l'autorité doit démontrer que la restriction d'accès est nécessaire à la protection effective du site ou des espèces concernées et qu'aucune mesure moins contraignante ne permettrait d'atteindre le même résultat.
Aussi, cette dernière jurisprudence reste somme toute intéressante dans l'application du régime de la police de l'accès aux espaces protégés, le juge précisant qu'il est décorrélé de tout critère de surfréquentation, que le texte ne vise pas expressément.
L'autre apport de cet arrêt tient au concours de polices spéciales en matière d'environnement. En effet, le maire n'a pas été jugé incompétent, bien qu'il soit intervenu dans le cadre d'un périmètre d'un arrêté préfectoral de biotope existant : « Le pouvoir de police spéciale d'accès aux espaces protégés dévolu au maire est subsidiaire par rapport aux pouvoirs de police spéciaux préexistants, notamment des autorités habilitées des espaces protégés en application des livres III et IV du Code de l'environnement, incluant, notamment, les zones de protection des biotopes, le représentant de l'État dans le département ne constitue pas une autorité habilitée au sens de ces dispositions lorsqu'elle édicte un arrêté de création d'une zone de protection des biotopes dont il n'assure pas la gestion » (cf. arrêt précité).
Partant, lorsqu'un espace protégé n'est pas effectivement géré par une autorité désignée, le maire peut prendre les mesures de police nécessaires pour sa préservation, par arrêté motivé.
Des incertitudes qui substituent quant au périmètre de cette police spéciale
L'article L. 360-1 du Code de l'environnement vise pour l'heure les seuls « espaces protégés » du livre III et IV dudit code.
Cette restriction interroge les professionnels du droit et en premier la doctrine administrative 1.
Et pour cause, certains espaces protégés sont mentionnés soit dans d'autres parties du Code de l'environnement - ce qui est le cas des biens immobiliers faisant l'objet d'obligations réelles environnementales (livre I, article L. 132-3) - soit dans d'autres codes : Code de l'urbanisme, Code forestier ou encore Code du patrimoine.
En réalité, tant que le droit positif ne consacrera pas une définition à la notion d'espace protégé, leur préservation ne pourra pas être totalement effective.
Mais plus encore, pourquoi ne pas viser les espaces naturels au sens large, sans condition de protection ?
Par Me Laura Punzano, avocat au Barreau de Grenoble.
