Comment va évoluer la construction à l'heure de l'objectif ZAN ?
La loi Climat et Résilience de 2021 a posé le principe de zéro artificialisation nette (ZAN) à l'échéance 2050. Quelles sont les conséquences de cet objectif sur la construction et particulièrement sur la délivrance des nouvelles autorisations d'urbanisme ? Éléments de réponse.
L'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) constitue une transformation profonde des logiques de construction et d'aménagement du territoire. Il ne s'agit plus simplement de construire pour répondre aux besoins démographiques et économiques, mais de le faire en limitant drastiquement l'impact sur les espaces naturels, agricoles et forestiers.
Naissance de l'objectif ZAN
C'est à compter de la Première Guerre mondiale que l'on prend conscience en France de l'importance de la croissance urbaine et de la nécessité de la réguler. Le développement urbain reposait alors sur une logique d'expansion spatiale. La croissance démographique et économique se traduisait par l'ouverture à l'urbanisation de nouvelles zones, souvent en périphérie des villes, favorisant notamment l'habitat pavillonnaire, considéré comme un idéal pour de nombreux ménages.
Cependant, ses effets négatifs (artificialisation des sols, perte de biodiversité, fragmentation des espaces naturels, augmentation des déplacements) ont progressivement conduit à une remise en cause de ce modèle. Dans cette perspective, le ZAN s'inscrit dans une volonté de transition écologique, en imposant une gestion plus économe et plus durable du foncier.
Définitions de l'objectif ZAN et du ZAN
Qu'est-ce que l'objectif ZAN ? L'article L101-2-1 du Code de l'urbanisme a intégré dans le socle des principes directeurs du droit de l'urbanisme, l'objectif national « zéro artificialisation nette des sols » en 2050. Cet objectif consiste d'abord à une réduction de 50 % de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf) d'ici 2031, puis à l'atteinte du ZAN à l'horizon 2050, toute nouvelle artificialisation devant être compensée par des actions de renaturation.
Mais alors qu'est-ce que le zéro artificialisation nette ? Selon la définition légale, un sol est regardé comme artificialisé si l'occupation ou l'usage qui en est fait, affecte durablement tout ou partie de ses fonctions notamment biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage.
La renaturation d'un sol consiste en des actions ou des opérations de restauration ou d'amélioration de la fonctionnalité d'un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé.
Et l'artificialisation nette des sols est définie comme le solde de l'artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés.
La mise en œuvre du ZAN dans les documents d'urbanisme
Pour atteindre cet objectif, il est crucial d'améliorer la compréhension des capacités restantes des territoires afin de mieux planifier l'aménagement et la consommation des espaces. Cela passe par une évaluation fine des ressources disponibles et des contraintes environnementales, permettant ainsi d'orienter les décisions publiques vers une utilisation optimale du foncier. Les documents d'urbanisme, en tant qu'instruments techniques et politique de gestion, jouent un rôle essentiel dans cette démarche. Les documents d'urbanisme, notamment les schémas régionaux (SRADDET), les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU), doivent désormais intégrer des objectifs chiffrés de réduction de la consommation foncière. Rappelons ici que toute autorisation d'urbanisme est délivrée en conformité de ces documents et plus particulièrement du PLU de la commune.
Cette complexité réglementaire peut constituer un obstacle pour les porteurs de projets. Les procédures sont plus longues, les règles plus difficiles à interpréter et les risques de contentieux plus élevés. Les collectivités locales se trouvent ainsi au cœur du dispositif, où les enjeux de sobriété foncière doivent être conciliés avec les besoins de logement.
La densification urbaine
Il ne s'agit plus simplement d'organiser la croissance urbaine, mais de limiter strictement l'impact de celle-ci sur les espaces naturels. Dès lors, toute opération de construction doit être pensée en tenant compte de ses effets, ce qui complexifie considérablement les projets.
Dans ce contexte, la construction est appelée à évoluer vers des formes plus intensives et plus qualitatives. L'un des principaux leviers du ZAN est la densification des espaces déjà urbanisés. Cela signifie que les nouvelles constructions devront prioritairement s'inscrire dans le tissu urbain existant, en mobilisant des outils tels que la surélévation des bâtiments, la division parcellaire ou encore la reconversion de friches. La production de logements et d'activités s'inscrira nécessairement dans un renouvellement urbain.
La reconversion des friches constitue en effet un enjeu particulier. Ces espaces, souvent situés en milieu urbain ou périurbain, offrent un potentiel important pour la construction sans consommation supplémentaire de sols naturels. Toutefois, leur mobilisation soulève des difficultés techniques (pollution, démolition, restructuration) et financières importantes. Le ZAN conduit donc à une transformation du modèle économique de la construction, en rendant les opérations plus coûteuses et plus complexes, mais aussi potentiellement plus durables.
Les acteurs de la construction doivent désormais intégrer la contrainte foncière comme un élément structurant de leurs projets. Cela suppose de développer de nouvelles compétences, notamment en matière de réhabilitation, de conception urbaine dense et de gestion environnementale.
Conséquences sur les autorisations d'urbanisme
L'un des impacts les plus concrets du ZAN concerne la délivrance des autorisations d'urbanisme. La loi du 20 juillet 2023, parfois appelée loi ZAN 2, introduit un mécanisme spécifique : le sursis à statuer ZAN.
Ce dispositif permet à l'autorité compétente de suspendre l'examen d'une demande d'autorisation d'urbanisme si le projet est susceptible de compromettre les objectifs de réduction de la consommation d'espaces. Cette décision peut être prise en tenant compte de l'importance du projet ou de la faiblesse des capacités foncières restantes.
Le sursis à statuer ZAN présente une particularité importante : il ne se fonde pas uniquement sur la conformité du projet aux règles d'urbanisme en vigueur. Il vise à anticiper les évolutions futures des documents d'urbanisme et à éviter que certains projets ne compromettent les objectifs à venir.
Ainsi, même un terrain classé comme constructible dans un PLU peut faire l'objet d'un sursis si le projet envisagé est jugé incompatible avec les objectifs de sobriété foncière.
Un cadre juridique encore en évolution
Le dispositif ZAN est encore en construction. De nombreux débats sont en cours pour ajuster les modalités de sa mise en œuvre. Un projet de loi, souvent désigné sous le nom de loi TRACE dite ZAN 3, vise notamment à adapter la réduction de l'artificialisation en tenant compte des réalités territoriales.
Parmi les pistes envisagées figure le report de l'objectif intermédiaire de réduction de 50 % à 2034, ainsi qu'une approche plus territorialisée des objectifs. Ces évolutions témoignent de la difficulté à concilier les impératifs environnementaux avec les besoins de développement.
Dans ce contexte, le rôle du juge administratif sera également déterminant pour préciser les contours de la nouvelle constructibilité. Leur mission pourrait être de hiérarchiser la valeur écologique des sols, en imposant si nécessaire une lecture qualitative au-delà du seul critère de surface.
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Le défi pour les années à venir sera de réussir cette transformation sans compromettre la capacité à répondre aux besoins en logements et en développement, ce qui suppose un équilibre délicat entre sobriété foncière et dynamisme territorial et une évolution des modes de vie.
